Wieloletnie ramy finansowania Takaichi Sanae

Rada ds. Systemu Finansowego (財政制度等審議会) przedłożyła 26 czerwca minister finansów Katayama Satsuki  propozycję pod tytułem: Wzmocnienie potęgi narodowej i zarządzanie finansami w erze spadku liczby ludności i niepewności (人口減少と不確実性の時代における国力の強化と財政運営).¹ Te propozycje stanowią de facto rdzeń reformy procesu budżetowego, planowanej przez premier Takaichi Sanae. W materiałach Rady ds. Polityki Gospodarczej i Fiskalnej minister finansów przedstawiła dokument jako zgodny z reformą procesu budżetowego, gdzie inwestycje, wzrost płac, „społeczeństwo niedoboru kadr”, dyscyplina fiskalna, zarządzanie ryzykiem i stabilny spadek długu do PKB mają zostać wpisane w podstawowe kierunki polityki rządu. Japonia ma stworzyć nowe, wieloletnie ramy finansowania, mając równocześnie na celu zwiększenie potencjału wzrostu gospodarczego. Nowy mechanizm ma zacząć funkcjonować od następnego roku budżetowego (od 1 kwietnia 2027).

Wypisałem 15 najważniejszych moim zdaniem propozycji dokumentu (siłą rzeczy musiałem dokonać autorytatywnej selekcji i możliwe, że inni mogą dokonać lepszego wyboru):

1. Odejście od logiki „wiecznej stymulacji”. Dokument zakłada, że Japonia wychodzi z gospodarki deflacyjnej i wchodzi w fazę ograniczeń podażowych, jak brak pracy, rosnące koszty, wyższe stopy i napięć geopolitycznych. Polityka fiskalna ma więc nie tyle pompować popyt, ile usuwać bariery podaży.
2. Budowa „dobrego obiegu inwestycji i wzrostu płac”. Rada uznaje, że problemem Japonii nie jest wyłącznie niska produktywność, lecz to, że wzrost produktywności i zysków firm zbyt słabo przekładał się na płace, konsumpcję i inwestycje krajowe.
3. Przekierowanie polityki państwa na inwestycje wewnętrzne. Dokument postuluje mocniejsze wsparcie „inwestycji w przyszłość”, w tym w bezpieczeństwo gospodarcze, technologie, odporność łańcuchów dostaw, AI, półprzewodniki, obronność i infrastrukturę krytyczną.
4. Utworzenie nowej, wieloletniej ramy inwestycyjnej. Programu „Silna i zamożna Japonia” ma dawać firmom przewidywalność, ale jednocześnie wymagać selekcji projektów, oceny ryzyka, mierników efektu i możliwości zamykania projektów nietrafionych.
5. Koniec rutynowego używania budżetów uzupełniających. Stałe programy mają być finansowane w budżecie początkowym, a budżety dodatkowe mają wrócić do roli instrumentu na sytuację nadzwyczajne.
6. Nowe podejście do dyscypliny fiskalnej. Rada nie odrzuca aktywnej polityki fiskalnej, ale wiąże ją z celem stabilnego obniżania relacji długu publicznego do PKB, monitorowaniem kosztów obsługi długu i większą ostrożnością wobec wzrostu rentowności obligacji.
7. Większa „rezerwa fiskalna” na kryzysy. W epoce wojen, napięć energetycznych, zakłóceń handlu i katastrof naturalnych Japonia ma zachować zdolność do szybkiej reakcji fiskalnej. To wymaga oszczędności i selekcji w czasie pokoju.
8. Stały przegląd ulg podatkowych, subsydiów i funduszy publicznych. Rada chce silniejszego EBPM (Evidence-Based Policy Making), czyli polityki opartej na dowodach. Mierzenia efektów programów, wygaszania nieskutecznych dotacji i ograniczenia „funduszy” działających poza zwykłą kontrolą budżetową.
9. Infrastruktura — mniej nowych projektów, więcej utrzymania i selekcji. Dokument akcentuje modernizację i naprawę starzejącej się infrastruktury, analizę kosztów i korzyści, korzystanie z istniejących zasobów oraz model „compact plus network”, czyli koncentrację funkcji i lepsze powiązania sieciowe zamiast rozproszonej rozbudowy.
10. Podniesienie produktywności budownictwa. Przy malejącej liczbie pracowników publiczne inwestycje mają być łączone z automatyzacją, robotyką, cyfryzacją budów, AI i i-Construction 2.0. Bez tego sama decyzja o większych inwestycjach może ponieść klęskę z braku wykonawców.
11. Skala, konsolidacja gruntów i nowe technologie w rolnictwie. Rada proponuje zwiększanie produktywności pracy i ziemi, większe gospodarstwa, lepsze wykorzystanie gruntów, odmiany wysokoplonne, redukcję kosztów produkcji ryżu i większą orientację eksportową.
12. Reforma samorządów i finansów lokalnych. Dokument wskazuje na potrzebę cyfryzacji administracji lokalnej, współpracy ponad granicami gmin, racjonalizacji usług publicznych oraz korekty nierównomiernego rozmieszczenia źródeł podatkowych między regionami.
13. Restrukturyzacja szkolnictwa wyższego. Wobec spadku liczby młodych ludzi system uniwersytecki ma zostać zmniejszony i skonsolidowany. Słabsze uczelnie prywatne mają być zachęcane do łączenia się lub wygaszenia działalności, a wsparcie publiczne ma iść bardziej do dziedzin deficytowych i prorozwojowych, zwłaszcza STEM.
14. Radykalna zmiana w medycynie i opiece zdrowotnej. Dokument postuluje odejście od rozproszonych, małych placówek, konsolidację szpitali i funkcji medycznych, cyfryzację dokumentacji, lepszy podział zadań między zawodami medycznymi oraz, co będzie bardzo kontrowersyjnie, ograniczenie limitów przyjęć na medycynę, stomatologię i farmację, aby nie wiązać zbyt wielu ludzi w sektorach o niskiej produktywności.
15. Ostra reforma zabezpieczenia społecznego. Najbardziej politycznie drażliwe są propozycje zwiększenia współpłacenia. Dla osób 70+ zasadą miałoby być udział w wysokości 30% a nie dotychczasowych 3%. Do tego zwiększenie do 20% współpłacenia w opiece długoterminowej, opłaty za część usług administracyjnych, przegląd specjalnych ulg chorobowych, zmiany w refundacji leków, większa rola ubezpieczycieli i przesuwanie lekkich usług opiekuńczych do programów lokalnych.

No cóż… Pakiet jest intelektualnie spójny i Japonia naprawdę przechodzi z epoki deflacji i niedoboru popytu do epoki niedoboru pracy, wyższych kosztów kapitału czy presji bezpieczeństwa. Diagnoza jest mocna oraz dobrze łączy trzy kluczowe sprawy: demografię, bezpieczeństwo ekonomiczne i finanse publiczne. Jednak polityczny jest bardzo trudny. Będzie musiał być przeprowadzony szybko (zrywanie plastra), tak długo, jak premier dysponuje większością konstytucyjną i nie doszło do fragmentacji jej zaplecza politycznego. Największe szanse wdrożenia mają wieloletnie ramy inwestycyjne przegląd funduszy, EBPM, cyfryzacja, selektywne inwestycje i korekta celu fiskalnego, bo to od razu nikogo nie dotknie. Najtrudniejsze będą do przeprowadzenia twarde reformy społeczne, zwłaszcza 30% współpłacenia dla 70+, opłaty w opiece długoterminowej i restrukturyzacja placówek medycznych.

Największe ryzyko polega na tym, że „nowa rama inwestycyjna” może stać się po prostu drugim kanałem subsydiów. Jeśli rząd nie wprowadzi realnych mierników, przeglądów, prawa do zamykania projektów i jasnego finansowania, całość może zwiększyć dług bez trwałego wzrostu produktywności. Drugie ryzyko to opór interesariuszy sektorowych, zaczynając od aktywnych politycznie seniorów, potem lekarzy, aptek, uczelni, samorządów, rolników i całego sektora opieki. Inny problem to współpraca czy też koordynacja z bankiem centralnym. Jeśli Bank Japonii będzie dalej ograniczał zakupy obligacji skarbowych, a rentowności wzrosną szybciej niż nominalny wzrost PKB, przestrzeń fiskalna zacznie się kurczyć.

Komentarze w mediach i wśród ekspertów są z reguły przychylne. Media ekonomiczne i agencje podkreślają racjonalność planów rządu, który chce przebudować proces budżetowy, stworzyć wieloletnie ramy inwestycyjne, zwiększyć inwestycje publiczno-prywatne i jednocześnie zachować wiarygodność fiskalną. Reuters słusznie wskazuje jednak napięcie, że trudno będzie finansować większe inwestycje bez zwiększenia presji na dług.

Jak nietrudno zgadnąć, najostrzejsze spory dotyczą ochrony zdrowia. Branżowe komentarze medyczne szczegółowo omawiają propozycje 30% współpłacenia dla osób 70+, likwidację części preferencji, przegląd systemu specjalnych chorób, zmianę wyceny świadczeń, pełniejszą rewizję cen leków w 2027 r. oraz analogiczne reformy w opiece długoterminowej. To uwypukla kluczową sprawę w całym planie, która jest przykrywana narracją o rozwoju i reformie finansów. Waga tych propozycji leży nie tylko w inwestycjach, ale także w ograniczaniu dynamiki kosztów społecznych. Nie da się ukryć, że 30% współpłacenia dla starszych pacjentów może uderzyć w miliony osób, ograniczyć dostęp do leczenia i zwiększyć ryzyko rezygnacji z opieki medycznej. Ten argument nie przekreśla potrzeby reformy finansów ochrony zdrowia, ponieważ po prostu brakuje pieniędzy w systemie. Niemniej widać, gdzie będzie największy opór i największe ryzyko polityczne.

Dokument jest trafny jako diagnoza strukturalna, ale sukces proponowanych zmian zależy od dwóch rzeczy. Po pierwsze, twardej selekcji wydatków, a po drugie od zdolności do naruszenia interesów chronionych grup. To ostatnie jest zawsze trudne, ponieważ ludzie słusznie uważają, że po latach ciężkiej pracy wsparcie ze strony państwa im się należy — zwłaszcza, że mówimy o rocznikach, które faktycznie poświęciły dużo, aby Japonia odniosła sukces w latach cudu gospodarczego. Przez dekady godzili się na wolniejszy wzrost płac niż to wynikało ze wzrostu produktywności.

Pytanie, czy rządzący będą potrafili skutecznie zakomunikować ludziom, że świat i Japonia się zmieniły oraz nie będzie możliwe wywiązanie się przez ze wszystkich zobowiązań państwa. Japonia stoi praktycznie przed wyborem, czy przejadać resztki zapasów wygenerowanych w czasie bumu gospodarczego, już nadwątlone przez dekady stagnacji, czy inwestować w przyszłość. Te pozostałości i tak się skończą w ciągu dekady lub dwóch, więc wybór jest tylko iluzoryczny. To niestety będzie się wiązało z kosztami, które — jak zawsze — będą ponosili w większej skali ci najmniej na nie przygotowani. Równocześnie ci, których na nie byłoby stać, zawsze zapłacą relatywnie mniej. Organizacja Życia jako takiego nie zawsze jest sprawiedliwa, niestety. Jak to jednak wytłumaczyć ludziom?

–
¹ Korzystam z tłumaczenia z japońskiego wykonanego przez DeepL, stąd niektóre fragmenty mogą brzmieć „kwadratowo”.